城镇规划编制的成功经验有哪些
改革开放以来，如何适应社会主义市场经济体制，城市规划体系的改革进行了大量的探索，其中最具有革命性的是控制性详细规划和区域城镇体系规划的初步形成。近几年，深圳、广州、南京等地进行了包括法定图则、概念规划等新的规划方法的尝试。广东、江苏、浙江、山东、安徽等省组织编制城镇密集地区城镇协调发展规划，以充分发挥城市规划对重大基础设施布局的综合指导功能、资源保护和利用的统筹功能、对城市间竞争合作的协调功能。这些尝试一方面说明我国城市规划在迅速迈进，越来越得到业内人士的共识。同时也说明城市规划的改革在向针对性、可操作性、法定性方向发展。
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1990年《中华人民共和国城市规划法》的颁布实施，初步确立了城市规划的法制框架。经过15年的发展，尤其是社会主义市场经济体制不断完善，城市规划法的科学性、针对性、可操作性等方面存在的问题亟待调整、修改，以适应我国社会经济新形势的要求。建设部1991年《城市规划编制办法》及1995年《城市规划编制办法实施细则》的出台，确立了我国城市空间规划体系的结构框架，为我国城市规划的编制、审批、实施管理奠定了法制基础。但我国空间规划体系中存在许多不完善之处，是以目标干预为主的缺少弹性的规划，尚处于物质建设规划阶段。
回顾改革开放20余年来，与国际城市规划体系发展历史相比较，从中吸取经验和教训，寻求与社会主义市场经济体制相适应的城市规划体系。城市规划的发展依靠城市规划体系的完善，包括从法律、技术到行政手段等一系列内容的科学化、系统化、完善化。城市规划体系由法规体系、编制体系、管理体系三部分组成，法规体系是基础，编制体系是依据，管理体系是手段，目的是通过依法编制、实施城市规划，促进人口、经济、资源、环境协调可持续发展。本文在探讨有关城市规划编制体系内容的基础上，重点对城镇群规划编制体系、实施管理提出若干思考。
在城市规划编制体系中，基于城市问题的解决、区域经济复兴、区域基础设施共建共享、环境共保、资源合理配置和利用，作为城镇群规划及其空间范围的各种研究如火如荼，近几年开展的广州市概念规划、合肥城市空间发展战略规划、江苏省三大都市圈规划、安徽省三大城镇群规划、京津冀城乡空间发展规划、珠三角城镇协调发展规划等均属于城镇群规划的尝试。
1.我国城市规划编制体系的分析及实践
l.1现状及问题
我国现行的城市规划体系包括城市规划法规体系、城市规划编制体系、城市规划管理体系三方面内容。目前，我国城市规划体系尚处于初级阶段，正面临经济体制由计划经济向市场经济体制、经营方式由粗放型向集约型转变的两大挑战，以及我国加入wTO之后，来自国际方面的各种压力和挑战。从整体上来说，我国城市规划体系包括理论体系、技术体系和实践体系等均存在亟待解决的问题。首先，从理论体系来说，基础理论缺乏，而应用理论未得到充分的发展。由于我国和西方在政治、经济体制及文化背景方面有所不同，所以不能照搬照抄西方国家的模式，而应建立有中国特色的城市规划体系的模式。其次，在技术体系方面，缺乏系统性的技术规范：规划编制系列不完整，且无从参照；规划的法定内容与规划管理的衔接不够，难以适应市场经济下城市规划管理的要求等。再次，从实践体系来说，城市规划的法律、法规不健全，现有的法律法规基本上是计划经济下的产物，面对市场经济下出现的新情况、新问题，其可操作性不强；地方性法规或者不完善，或者与国家有关规定相矛盾；规划管理方面尤其是“一书两证”管理依据、程序有待规范，以适应投资体制改革和行政审批制度改革的需要。
2.现行城市规划编制体系的反思
2．1区域规划。新中国成立以来，开展过四次重要的区域规划工作：一是20世纪50年代末期，按前苏联模式，以资源开发和大型工业项目区域规划为主，在部分城市和省区开展。二是20世纪60年代，大规模的全国性各行政系统的农业区划。三是20世纪80年代中期开始的，学习西方50～60年代的模式，从全国到各省市(个别到县)的国土规划。当时的国土规划虽提出国土整治问题，但仍以资源开发、生产力与城镇布局为中心，与西方的平衡区域生产力和城市发展的规划有所不同。四是20世纪90年代初中期，全国各省(区)开展的省域城镇体系规划。重点是研究城镇发展战略，明确省域城镇等级规模，职能结构、空间结构，提出基础设施建设要求。目前，我国尚未形成
法定化、规范化的区域性综合协调的空间规划系列。中国面临着经济全球化和加入wTO的新形势，城市之间的竞争不再仅仅表现为单个城市间的竞争，越来越表现为以核心城市为中心的区域整体间的竞争，以大城市为核心的城市群已成为具有全球化意义的城市。其次，城市进入快速发展阶段，面临经济发展上工业化与后工业化双重压力，日益突出的环境问题以及资源短缺、就业压力等，快速城市化阶段城乡发展出现的新旧矛盾的交错，城市产业同构、低水平的重复建设和恶性竞争，客观上需要开展区域空间规划，研究区域经济发展模
式和城市空间组合形式，发挥区域规模经济和设施完备的优势，提升区域综合竞争力。
2．2总体规划。城市总体规划是对城市地域内的各类资源，特别是对城市地域内的空间资源进行的整体配置和综合协调。我国的城市总体规划是在20世纪50～60年代，全面学习苏联时期引进的，经历了近半个世纪的发展，经历了艰苦的探索，在理论和实践上取得了长足的进步。1989年12月国家《城市规划法》、1991年建设部《城市规划编制办法》以及相关的规范陆续出台，为城市规划工作的健康发展提供了法定依据和技术规范。20世纪80年至今，全国各地已经按照5年一修编的周期，进行了三轮城市总体规划编制或修编工作。第一轮20世纪80年代的城市总体规划是以城市建设为特征，重点是
弥补基础设施建设欠账，保障了随之而来的改革开放、大规模的城市发展的基本有序进行。第二轮20世纪90年代的城市总体规划是以城市的协调发展为特征。规划既要保证经济发展的需要，同时又要考虑资源、环境和可持续发展等问题。第三轮：2000年以来的城市总体规划是以贯彻落实“五个统筹”科学发展观，充分体现总体规划的战略性、前瞻性、综合性，做好城乡统筹区域协调发展、市域空间利用总体规划与空间分区管治、城市综合交通与重要基础设施规划布局、城市发展与项目建设时序的安排。城市总体规划在不同经济发展阶段所表现出来的不同特点，一方面说明城市规划的编制内容有着深刻的时代特征，另一方面说明我国的城市规划事业渐趋成熟。但是城市总体规划作为承上启下的一个规划环节，其上面的规划层次(包括国土规划和区域规划)没有明确的法律地位，表现为我国空间规划系列不完善，直接导致城市总体规划的编制缺乏上一层次的依据，而又与下一层次规划缺乏良好的衔接。
为加强城市总体规划的宏观依据，在《城市规划编制方法》中，加入了城市所在区域城镇体系规划的要求，并于1994年8月出台了《城镇体系规划编制审批办法》。近年来，国家为强化土地管理、保护和节约土地资源的需要，接连出台了若干个重要文件，均涉及到总体规划与国土规划相协调的问题。一是国发[1996]18号文：“城市总体规划应与土地利用总体规划等相协调，切实保护和节约土地资源。”二是国发[1997]11号文：“城市建设总体规划要与土地利用总体规划相协调，用地规模不得突破土地利用总体规划。”三是国发[2004]28号文：“切实做好土地利用总体规划与城乡规划的相互衔接。”由此可见，国家对于城市总体规划和国土规划工作均高度重视。但是，二者在技术上存在一定的分歧，如在规划范围、规划期限、用地指标控制以及用地分类等方面，均存在不完全可比的问题；同时在某些原则性问题上也存在分歧。城市总体规划是对影响城市发展的重大问题如人口、资源、环境等进行专题研究，在此基础上，科学确定城市性质、规模、发展方向和空间布局，统筹安排城市各项建设用地，合理配置城市各项基础设施。因此，新时期的总体规划是指导城市建设发展的公共政策，而不再是单纯的建设项目规划。
2．3近期建设规划。随着城市总体规划由过去的规模规划向战略规划、政策规划、控制规划转变，其内涵发生了较大变化。目前的总体规划更加注重对城市发展的长远战略目标的研究，注重对城乡、区域协调发展途径的研究，注重对城市总体框架和功能的控制，注重研究城市可持续发展的问题，突出规划强制性内容的规定，充分体现规划的公共政策属性。在此背景下，近期建设规划亦发生较大变化，由过去城市总体规划的附属品转向实施城市总体规划的必要步骤，统筹安排城市近期建设项目的规模和时序。针对近期建设规划地位和作用的转变，国务院《关于加强城乡规划监督管理的通知》，从端正城市建设指导思想，切实加强城乡规划调控作用的高度，强调了近期建设规划的重要性。随后建设部等9部委将做好近期建设规划工作，作为贯彻落实国务院通知的重要内容，明确要求各级城市人民政府抓紧编制城市近期建设规划。
2.城市规划编制体系框架的设想
城市规划编制体系框架的建构和完善，应为城镇的发展提供长远性、前瞻性、全局性的战略目标和蓝图，同时还应从城市规划实施管理角度出发，为城市的宏观总体控制和常规性管理提供法定依据。规划必须具备原则指导下的应变能力，以适应市场经济下的应对性。对于不同区位、不同资源票赋、不同规模、不同职能、不同类别、不同发展阶段的城市能够区别对待。为此，城市规划编制体系可以分为战略规划、规划编制和图则制定3大部分。战略规划可分为经济社会发展战略规划、城镇空间发展战略规划、区域城镇协调发展战略规划等，为法定规划提供前瞻性、战略性思路和支撑。规划编制应该分法定系列和非法定系列；图则制定可以分法定图则和工作图则。规划编制是图则制定的依据，是图则的政策、技术支撑；图则是规划的法律表现形式，是规划意图的法律化，为城市规划的实施管理提供直接依据。
2.1规划编制
规划的编制以实现城市规划的公共政策属性，满足规划实施管理的需要，科学指导城市建设，促进城乡、区域协调发展为宗旨。试图把所有实际需要的各种类型的规划包含在一个系列里，是不可能的，也是没有必要的。因此，应该将整个规划编制系列分为规划编制法定系列和非法定系列。法定系列指各类城镇一般均需编制的规划，这些规划上下层次互相衔接，是一个有机的整体，是城镇实施规划管理的法定依据。非法定系列是整个规划编制体系不可缺少的组成部分，但这些规划之间并不一定存在有机的联系。按其深度而言，同一个规划，可能既有属于总体规划层次的内容，也有属于详细规划层次的内容。对于它们的类别、任务、内容和深度等不宜做统一规定，应按城镇实际需要编制，为法定规划的编制提供支撑。
2.1.1法定系列。包括区域空间规划、总体规划、近期建设规划、分区规划、控制规划、详细规划等7层层次。从规划的地域范围讲，区域空间规划是市(县)域或者跨行政区的；总体规划、近期建设规划和控制规划是城镇的；分区规划是城市片区性的；详细规划是地段性的。从规划的作用角度讲，区域空间规划是战略性的空间结构规划，以发挥上级政府的监督职能；总体规划是城市功能控制性的用地布局空间结构规划；近期建设规划、分区规划、控制规划和详细规划是实施城市总体规划的发展建设规划，是对总体规划的深化、细化和落实。
2.1.2非法定系列。非法定系列的规划可以是多种多样的，有按专业编制的，有按地区编制的，还有按有效期限编制的，不必强求统一。但这些规划，可根据各个城镇的特点和不同时期的需要而编制，例如城市空间发展战略规划、项目选址规划、各种专业规划、各类特定地区的规划、重要地区的城市设计等。
2．2图则制定
规划管理要做到依法行政，真正能够直接起到管理依据和作用的，主要是近期建设规划、控制规划和详细规划。战略规划和总体规划是宏观层次的规划，是城市发展的长远目标和整体构想，起原则指导和调控作用。近期建设规划是总体规划实施的阶段性具体安排，具体指导城市土地有序利用和项目的科学建设；控制规划和详细规划是总体规划和分区规划的深化，是总体规划意图的具体体现，应该在规划实施中起直接的控制作用。为了做到这一点，必须使近期建设规划、控制规划和详细规划法制化，赋予它们“有国家强制力作保障”的法律特征。但由于规划管理面对的是极其复杂且不断变化的城市，规划
必须既有原则的刚性，又有灵活的弹性。也就是使近期建设规划和控制规划的成果成为法定条文和图则，使详细规划成为工作图则，它们具有不同的审批程序，不同的法律地位，不同的法律效力，起不同的作用。
2.2.1法定图则。法定图则是在控制规划基础上，根据有关法规制定的，是控制规划的法律表现形式。法定图则是规划管理的基本依据，实施规划意图的主要手段。控制规划由于其图纸、文字繁多，其图纸和解释性说明并不能直接成为法定图则，只宜作为技术文件，成为法定图则的说明和技术支撑。法定图则应由有关的地方法规规定其法律地位、作用和审批、修改等程序，确保其法律效力的严肃性和权威性。同时制定其实施细则，规定法定图则的土地分类、建筑物分组及其适宜建设的兼容性，以及土地使用强度和建筑形态要求等。法定图则是规划编制、规划立法和规划实施管理三者的结合。
2.2.2工作图则。工作图则是规划管理部门日常进行规划实施管理的工作依据，是对法定图则的补充。工作图则就是经过规定程序审批的详细规划的图纸和文本。工作图则更详细地对用地性质做出安排，规定应该建什么；更具体地规定地块的开发强度和控制指标；更详细地规定建筑物与周边的关系；更具体地提出建筑形态的要求等。工作图则的土地分类可以是“国标”的小类。工作图则是城市规划实施管理导则。用法定图则把必须管的管住，而工作图则是在遵守法定图则的前提下，给行政管理以适当的灵活性，既便于操作，也可通过行政管理弥补法定图则之不足。
3.城镇群规划编制框架研究
3.1城镇群空间内涵
我国的城镇群主要有两种典型形式：一是以长江三角洲、珠江三角洲和环渤海地区的都市圈为代表，由自上而下的城市扩散和自下而上的农村城市化两种力量结合而形成；二是以大城市地区为代表，特别是核心城市非农业人口超过100万的城市地区，聚集和扩散两种过程均十分明显，城市边缘组团和卫星城发育明显，城市周边地区与城市核心地区之间联系紧密，城乡一体化程度深。
3.1．1城镇群的空间界定。城镇群是由中心城市和外围非农化水平较高，与中心城市存在着密切社会经济联系的临接地区两部分组成。中心城市的确定，首先需划分出城市实体地域，凡城市实体地域内非农业人口在20万以上可视为中心城市。对于建成区面积占市区面积10％以上的城市，将包围中心城市的县级行政单元作为中心县，视其为城镇群的组成部分。
3.1．2城镇群的功能整合。城镇群是由强大的中心城市及其周围邻近城镇与地域共同组成的高联系强度的一体化地域，但是并非有了强大的中心城市就能构建成功的城镇群。以中心城市为核心组织起来的协调分工是城镇群整体优势确立与和谐运作的基础。在日常城镇群范围内，重点是围绕中心城市的日常生活、生产与环境职能构筑一个完整的城市功能体。在城镇群范围内，建立相对独立的产业体系是实现城镇群的战略核心。城镇群既可视作城镇群体空间的基本经济地域单元，也可视作一个基本的生态单元，其在更高层次与更大的范围内还必须与其他城镇群实现进一步整合。城镇群在区域城镇群体空间中的整合是一个复杂的过程，在此过程中会表现出更多的网络状发展关系，从而形成一个更大的城镇紧密联系空间。若干个城镇群间类似作用的结果就是大都市连绵带的生成与生长。
3.2我省城镇群规划实践
城镇密集地区城镇协调发展规划的制定，目前在我国刚刚起步。我省城市规划实践方面，1996年编制了《安徽省城镇体系规划》，首次提出“二线三片”的城镇空间布局形式，从理论、法定两方面明确了我省三大城镇群概念。近年来，城镇群规划在规划界出现的频率越来越高。我省皖中地区、皖江地区、京沪铁路安徽沿线地区，是全省城镇化发展较快且极具发展潜力的地区。2000年，按照省域城镇体系规划确定的“二线三片”空间总体布局，省建设厅组织开展了这三个地区的城镇群布局规划研究工作，从战略层面明确区域城镇布局规划的强制性内容，指导三个地区优化城镇空间布局和区域基础设施建
设，协调城乡建设，促进区域城乡协调发展。2003年在三大城镇群空间布局战略规划指导下，开展编制马芜铜城市群规划。通过规划编制和实施，实现区域整体利益和长远利益最优，推进跨省域基础设施共建共享、资源有效配置和利用、人居环境共保、社会经济协调发展，率先实现全面建设小康社会的目标。经过近年的探讨和发展，我省以大中城市为核心的城镇群实际已经或正在形成中，其推动力主要来自：中心城市的迅速扩张、开发区的建设、郊区化的作用、乡镇企业的发展、政府的城乡一体化政策和城市市场体系的建设等。其中前三种力量主要来自城市，第四种力量来自乡村，第五、六种力量把自上
和自下的力量联系起来，这与西方城镇群的形成机制有所区别。城镇群的日渐形成，迫切需要科学的规划引导其健康发展，为区域经济发展的增长极。
3．3城镇群规划编制框架
城镇群规划是在城市规划编制体系框架基础之上建立的，但又区别于城市规划编制体系框架，因为城镇群地域范围有其特殊性，也有其规划的特殊性。其规划的主要目的是解决如何更好地发展城市，从社会经济联系紧密的区域角度解决城市问题。城镇群规划编制框架由结构性的政策规划和发展性的开发规划二级结构组成，与城市规划编制体系结构框架中的规划编制法定系列相对应。而城市规划编制体系结构框架中的非法定系列可根据城镇群发展的具体情况作专题研究。从整体上来说，政策规划指导发展规划，是发展规划编制的依据。政策规划和开发规划又分别由政策规划(开发规划)、分区规划、专项规
划、重点地段规划组成。4个层次组成政策规划是一种结构性规划，主要确定宏观区域发展政策，包括区域经济发展战略、产业发展政策、人口就业政策、社会服务发展政策、生态环境与自然保护政策、人文与历史保护政策等。开发规划包括4个内容与政策规划相对应，并分别以对应的政策规划为依据，同时以开发规划的上一层次为依据。就城市规划编制来说，政策规划(开发规划)、分区规划和专项规划涉及区域规划、战略规划、总体规划3个规划层次；专项规划和重点地段规划涉及总体规划、分区规划、控制规划3个规划层次。
4.城镇群规划实施管理
4.1.跨行政区规划的组织管理问题
跨行政区的区域规划．，客观上存在一个如何统一规划、统一管理以及统一实施的问题。能否有效地解决跨行政区区域规划的组织管理问题，也是影响此类规划实施效果的重要因素。在国外，解决这种跨行政区规划的组织管理问题的普遍做法是建立相应的跨区管理机构，如“区域建设委员会”“城市联合委员会”等。借鉴国外成功的经验，建立跨行政区管理机构很有必要。关于跨行政区区域规划的组织管理，还有一个重要问题，就是必须加强法制化建设。迄今为止，我国跨行政区域规划的法制化建设仍十分落后。国外的成功经验表明，成功的区域规划尤其是跨行政区规划的实施与管理，都是通过立法，具有严格的法制基础。区域规划作为对未来时空范围内经济、社会、人口、空间、资源、环境等方面发展协调的总体战略，它不仅是一项技术过程，而且是一项政治过程，是一种政策行为和社会行为。
4.2行政区体制改革设想
在我国，不合理的政区体制也是造成区际利益冲突的重要因素。1980年代以来，在全国普遍推行“市带县”体制。“市带县”体制的本意是以中心城市为依托组建各种等级、各种类型的城市经济区。由于在现有的体制背景下，市带县体制就其本质上讲，还是地方政权的一种存在方式，是城市行政区而非经济区。在实行市带县的地区，原来没有上下级行政隶属关系的市县，现在却有了明确的等级关系，故不可避免地产生一系列市县利益冲突。从开展跨行政区区域规划的角度看，要彻底解决这类地区的利益冲突问题，除了有关方面的改革外，还必须配合着行政区体制改革。1990年代，我国特大城市行政区划
开始作出调整，由于我国法律规定直辖市下不能设市，所以只得采用改县为区的方法。“撤县改区”模式逐渐在全国特大城市中推行开来。但是“撤县改区”模式存在许多弊端，一是造成城市持续向外蔓延，耕地资源大面积锐减；二是混淆了不同类型的行政区，出现假性城市化现象；三是撤县改区有可能对原县的社会经济发展产生负面影响。因此，“撤县改区”模式尚有待完善。
4.3加快区域基础设施共建步伐
提升城镇群的综合竞争力，首先是加快区域性基础设施共建步伐，它是城镇群协调发展不可或缺的物质前提。建设过程中，一是区域性的基础设施建设必须在城镇群规划和区域性专项规划指导下进行；二是创新机制，解决好区域基础设施建设资金；三是建立专门的区域性基础设施建设发展基金，成立具有经济调控能力和投资管理能力的协调机构，提高建设资金利用率。
城乡规划的适用范围
《在中国市长协会第三次代表大会上的讲话》中指出，城乡规划“是一项全局性、综合性、战略性的工作，涉及政治、经济、文化和社会生活等各个领域。制定好城市规划，要按照现代化建设的总体要求，立足当前，面向未来，统筹兼顾，综合布局。要处理好局部与整体、近期与长远、需要与可能、经济建设与社会发展、城市建设与环境保护、进行现代化建设与保护历史遗产等一系列关系。通过加强和改进城市规划工作，促进城市健康发展，为人民群众创造良好的工作和生活环境”。
根据《中华人民共和国城乡规划法》，城乡规划是以促进城乡经济社会全面协调可持续发展为根本任务、促进土地科学使用为基础、促进人居环境根本改善为目的，涵盖城乡居民点的空间布局规划。
《中华人民共和国城乡规划法》中所称的城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。
2分类编辑
按行政层级分为国家级规划、省(区、市)级规划、市县级规划；按对象和功能类别分为总体规划、专项规划、区域规划。按所覆盖时间的长短分为长期规划和短期规划。
总体规划是国民经济和社会发展的战略性、纲领性、综合性规划，是编制本级和下级专项规划、区域规划以及制定有关政策和年度计划的依据，其他规划要符合总体规划的要求。
专项规划是以国民经济和社会发展特定领域为对象编制的规划，是总体规划在特定领域的细化，也是政府指导该领域发展以及审批、核准重大项目，安排政府投资和财政支出预算，制定特定领域相关政策的依据。
区域规划是以跨行政区的特定区域国民经济和社会发展为对象编制的规划，是总体规划在特定区域的细化和落实。跨省(区、市)的区域规划是编制区域内省(区、市)级总体规划、专项规划的依据。
国家总体规划、省(区、市)级总体规划和区域规划的规划期一般为5年，可以展望到10年以上。市县级总体规划和各类专项规划的规划期可根据需要确定。
3法律编辑
《中华人民共和国城乡规划法》[1] 已由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议于2007年10月28日通过，现予公布，自2008年1月1日起施行。
内容：
第一章 总 则
第二章 城乡规划的制定
第三章 城乡规划的实施
第四章 城乡规划的修改
第五章 监督检查
第六章 法律责任
第七章 附 则
4工作原则编辑
城乡规划编制是指各级人民政府根据一定时期城市的经济和社会发展目标，依法编制规划文件，以确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间功能布局，综合部署各项建设。一般工作原则包括：
1、城乡规划要为社会、经济、文化综合发展服务
当前我国正处在加速城市化的时期，即面临难得的历史机遇，又面临着巨大的挑战。各种社会、经济矛盾凸显，对政府的执政能力提出了新的挑战。在市场经济的发展中，城乡规划是政府实施宏观调控的主要方式之一。城乡规划、建设的根本目的就是促进社会、经济、文化的综合发展，不断优化城乡人居环境。实施城乡规划与城乡综合发展是相辅相成、互为依据的。没有城乡的不断发展就不可能为实施城乡规划提供物质基础。在编制城乡规划时是否有利于区域综合发展、长远发展，应当成为我们考虑问题的出发点，也是检验城乡规划工作的根本标准。
2、城乡规划必须从实际出发、因地制宜
从实际出发就是从我国的国情出发，从城市的市情出发。近年来，虽然我国的发展取得了长足的进步，国民生产总值排名在世界上不断上升，但人口多、底子薄的情况并未得到根本改变，仍属于发展中国家，这就是我国的基本国情。一切城乡规划的编制，包括规划中指标选用、建设标准的确定、分期建设目标的拟定，都必须从这个基本国情出发，符合国情是城乡规划工作的基本出发点。我国幅员辽阔，城市众多，各地自然、区域乃至经济、社会发展程度差别很大，城乡规划不能简单地采用统一的模式，必须针对市情提出切实可行的规划方案。
从根本上讲，城乡规划的目的是用最少的资金投人取得城市建设合理化的最大成果，对于国外的先进经验和优秀的规划设计范例，也应从我国的实际情况出发，吸收其精髓实质，而不是盲目追求它的标准和形式。在各地的规划建设中，脱离实际、盲目攀比、贪大求洋的情况屡屡出现，《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》（国发[2002]13号）中对这些现象提出了严肃的批评。要把坚持实用、经济的原则和美的要求有机地结合起来，力争少花钱多办事、办好事。
3、城乡规划应当贯彻建设节约型社会的要求，处理好人口、资源、环境的关系
我国人口多，土地资源不足，合理使用土地、节约用地是我国的基本国策，也是我国的长远利益所在。城乡规划必须树立贯彻中央关于建设节约型社会的要求，对于每项城市用地必须认真核算，在服从城市功能上的合理性、建设
城乡规划
城乡规划是各级政府统筹安排城乡发展建设空间布局，保护生态和自然环境，合理利用自然资源，维护社会公正与公平的重要依据，具有重要公共政策的属性。
城乡规划是城市政府关于城市发展目标的决策，因此尽管各国由于社会经济体制、城市发展水平、城市规划的实践和经验的不同，城市规划的工作步骤、阶段划分与编制方法也就不尽相同，但基本上都按照由抽象到具体，从战略到战术的层次决策原则进行。
城乡规划是一个综合性学科，涉及城乡规划、城市规划、区域规划、旅游规划、建筑设计、风景园林、农业经济、生态环保、水利工程等专业。
在市委城市工作会议上的讲话
城市是经济社会发展和人民生产生活的重要载体, 是现代文明的标志。下面是我给大家整理的在市委城市工作会议上的讲话，仅供参考。
在市委城市工作会议上的讲话【篇一】
同志们：
根据会议安排，就近年来我市城市发展和城镇化建设有关情况，做好当前和今后几年的城市工作，我先讲几点意见。一会儿，徐光书记还要作重要讲话，请大家抓好贯彻落实。
近年来，市委、市政府高度重视城市发展和城镇化建设工作，始终把这一工作放在全市经济社会发展全局中进行谋划和推动，初步探索形成了符合周口实际和发展阶段的城镇化思路，有力推进了全市城市发展和城镇化进程。据测算，目前，全市经济总量的65%左右在城镇产出，投资的90%左右在城镇发生，消费的81%左右在城镇实现。可以说，城市已经成为全市集聚人口、资源、要素、产业的最大平台，成为周口经济社会发展的主要战场。
总结 近年来全市城市工作取得的成绩，可以概括为“发展定位愈加清晰，体系建设日臻完善，承载能力明显增强，体制机制逐步健全”四句话。发展定位愈加清晰。就是说我们对城市发展方向的定位更加明确坚定。我们在不断推进城市工作和城镇化进程中，按照河南省发展规划对周口的定位，认真结合本地实际，探索并科学确立了“一极两区三中心”的城市发展定位，完成了《周口市城市总体规划(20**～2030)》编制成果，为周口今后城市发展确定了“成长坐标”，提供了科学的引领导向。体系建设日臻完善。就是说我们已经初步建设形成了以中心城区为核心的城镇化体系。我们明确了“一中心四组团五支撑”的城市发展格局，初步形成了中心城区、县城、重点镇和一般乡镇三级城镇体系，以交通基础设施为纽带，城镇之间的联系更加紧密，发展活力稳步提高。20**年，全市包括中心城区在内的城镇建成区面积达到464.8平方公里，城镇常住人口378.7万人，全市城镇化率达到37.8%。承载能力明显增强。就是说我们城镇的产业、人口、资源等综合承载能力有了很大增强。近些年，我们坚持把城市基础设施和人居环境改善放在城市发展的重要位置，全市城市交通、能源、环保等基础设施建设逐步完善， 教育 、卫生、 文化 、体育等公共服务保障能力不断提高。目前，全市城市道路总长度达到1295.3公里,供水管道长度1764.3公里，排水管道长度2103.5公里，公园绿地面积1324.4公顷;全市正式投入运行污水处理厂16座、日处理污水55.5万吨，建成生活垃圾处理场9个，污水和垃圾无害化处理率分别达到85%和89%。各县、市按照组团城市、支撑城市的定位，结合自身实际，以不同的抓手推动了城区的快速发展，各县城呈现出齐头并进、竞相发展的良好态势。特别是，中心城区发展明显加快，市文化艺术中心、市体育中心、市行政中心、周口公园、和谐公园等项目相继建成，华耀城、碧桂园、沙颍河生态建设等初具规模，城乡一体化示范区、港口物流产业集聚区建设取得重大进展，城中村棚户区改造扎实推进，一座产业基础持续壮大、公共设施不断完善、形象面貌越来越好、生态环境更加优良的宜居宜业中等城市，正在稳步崛起。体制机制逐步健全。就是说我们推进城镇化、加快城市发展的体制机制正在不断完善。近年来，我们落实深化户籍制度改革，切实做到“一基本两牵动三保障”，不断完善农业转移人口市民化激励机制，加快推进“三个一批人”城镇化;按照市场化运作的要求，稳步推进市政公用事业市场化，采取从BT模式到现在推行的PPP模式等多种方式，化解城市建设方面的资金难题。认真落实网格化、精细化管理理念，在中心城区建立了城市管理委员会统筹下“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理机制。中心城区、各县城以及一些重点镇，以创建文明城、卫生城、园林城等为抓手，分别找到了提升自身城市管理质量的办法和途径，形成了一批切实可行的制度和机制，城市管理的水平持续提升。
在肯定成绩的同时，我们也必须清醒地认识到，当前我市城市工作还存在不少问题，具体表现为“三个亟待改变”。一是城镇化发展水平偏低的现状亟待改变。20**年底，全市城镇化率为37.8%，分别低于全国18.3个百分点(全国56.1%)，全省8.8个百分点(河南省46.6%)。与黄淮四市加南阳进行比较，我们分别低于商丘(46.8%)9个百分点、低于信阳(42.7%)4.9个百分点、低于南阳(42.1%)4.3个百分点、低于驻马店(39%)1.2个百分点。可以说，我市是全省城镇化水平最低的城市，这个现状亟待改变。二是中心城区支撑带动能力较弱的现状亟待改变。目前，中心城区建成区面积80平方公里，在全省18个省辖市中居于靠后位置，这与我们经济总量排名全省第5位和千万人口的大市地位极不相称。同时，与其他省辖市，尤其是先进省辖市相比，我市中心城区的产业集聚度低、综合经济实力不强，棚户区、城中村数量较多，城市功能不够完善，公共服务水平没有优势，城市的吸纳、集聚能力和辐射带动能力不强，龙头作用不明显。三是城市规划、建设、管理水平不高的现状亟待改变。当前，我们的城市规划存在着前瞻性、科学性和执行严肃性不够的问题，城市规划与土地利用总体规划、产业规划、交通规划等缺乏有机衔接。规划执行不严，变更规划、违反规划等现象时有发生。城市建设中重地上轻地下，重外延轻内涵，重开发轻配套，基础设施建设滞后，公共服务能力欠缺。城市设计十分薄弱，建筑缺乏周口本地特色，千城一面、千街一面、千楼一面，建筑风格、色彩、形状、天际线等缺乏设计管理。规划执法不严，未批先建，违章建筑、私搭乱建行为大量存在。城市管理相对滞后，城市管理的规范化、标准化、精细化严重不足，城市管理的能力与城市发展、群众需求还存在较大差距。这些问题，需要我们高度重视，在今后的工作中拿出针对性的 措施 ，认真加以解决。
为切实做好今后一个时期的城市工作，市委、市政府按照中央和省委城市工作会议精神，针对城市规划、建设、管理三大关键环节，组织有关部门在广泛调研、论证的基础上，制定下发了《关于加强城市建设管理工作的实施意见》，结合《实施意见》的贯彻落实，我强调几点意见，具体讲就是要做到“五个坚持，五个着力”。
第一，坚持规划引领，着力维护城市规划权威性。规划是城市建设之本，是城市建设的蓝图。多次强调，规划科学是最大效益，规划失误是最大浪费，规划折腾是最大忌讳。因此，必须更加注重规划先行，强化规划的布局、调控、引领和约束作用。要高起点完善规划体系。重点是高起点、高水平、高质量编制城市各层次规划，优化城市空间布局。依法推进《周口市城市总体规划(20**～2030)》的评审、报批和实施;结合总体规划修编成果，坚持“多规合一”，深化完善中心城市控制性详细规划，开展海绵城市、地下综合管廊规划编制工作，加快城市市政设施规划、民生专项规划、重点地段修建性详细规划的编制力度。市、县两级规划部门要积极对接，按照“一中心四组团五支撑”的发展格局，切实做好城市总体规划的新编、修编、衔接等工作。这里特别强调一点，各县市区要抢抓全省实施百城建设提质工程的难得机遇，坚持规划先行，积极推进县城提质扩容发展;学习借鉴外地特色小镇规划建设 经验 ，规划布局一批周口特色小镇。要全面推行城市设计。按照省里要求，从今年起全省将全面推行城市设计工作，争取三至五年实现城市设计全覆盖。市规划部门要结合上级精神，切实做好城市设计工作，塑造城市特色风貌。按照城市设计要求，全面落实“适用、经济、绿色、美观”的建筑方针，提高建筑设计水平，塑造彰显周口地域特色和时代风貌的建筑“亮点”。要强化规划执行的严肃性。严格执行规划委员会制度，坚决维护规划的法律刚性，持续加大对规划的动态监测和跟踪管理，坚决避免规划决策中个人意志，杜绝随意变更规划。根据省委、省政府工作部署，全省要在三年左右时间内对城市建成区的违法建设进行全面清理拆除。我们要抓住这一机遇，坚决做好存量“两违”清除工作，遏制新增违法建设。这项工作任务很重，希望各县市区，尤其是中心城区四个区要正视困难，扛牢责任，确保完成任务，共同营造城市建设发展的良好秩序。
第二，坚持项目带动，着力强化城市基础设施建设。目前，我市正处于城市发展提速和质量提升的关键时期，推进城市加快发展，必须坚持项目带动战略，加大投入力度，补齐短板，夯实基础，通过项目建设推动城市基础设施扩容提质。要加快项目推进力度。今年，全市确定的以“双十五”和中心城区“四个一批”为核心的226个市级重点项目，很多都是城市基础设施工程，今年的《政府 工作 报告 》中，我们又对中心城区城市建设项目进行了具体明确，这些项目我不再具体讲。各责任单位要想方设法加快建设进度，确保完成年度建设任务。要力争多上项目。今年，省政府在城市基础设施建设方面重点实施“八大工程”，即：海绵城市建设、黑臭水体整治、公厕建设、供水水质提升、供暖、道路交通畅通、燃气延伸、综合管廊建设。国家住建部也准备实施“十百千万工程”(十个全国中心城市、一百个区域中心城市、一千个地区性中心城市、一万个重点镇)，要积极组织申报，争取中心城区和一些县城、重点镇进入试点。各级各有关部门要积极对接，争取更多项目、资金、试点落户周口。比如，海绵城市建设，目前鹤壁是全国试点城市，省政府今年将选择部分市、县开展省级试点工作。比如，周口中心城区水系丰富，具有建设海绵城市的良好条件，正在推进生态水系规划建设，能够充分用好海绵城市理念，我们要积极争取政策、资金和项目支持。其他几项重大工程领域，我们也要积极行动，充分抓住当前融资成本低的机遇，争取PPP等各类项目资金，力争到2020年完成省定目标任务。要切实提高工程建设标准和质量。这个问题必须引起高度重视。像我们一些城区道路，前建后坏，市民百姓对此意见很大。今后的城市建设，特别是公共基础设施建设，必须高度重视建筑质量，严格落实工程质量终身责任制，明确建设、勘察、设计、施工和监理单位五方主体责任，全面推行工程质量 承诺书 和永久性标示牌制度，无论什么时候发生质量问题，都要严格追究相关主体的责任。加大行政监管力度，各县市区和市直有关单位要认真落实工程质量属地管理责任，将所有新建、改建、扩建工程纳入统一监管，把好质量安全关，把我们的每一个项目都建成放心工程、百年工程。
第三，坚持完善功能，着力增强城市公共服务能力。公共服务关系民生福祉，要真正实现“城市，让生活更美好”的愿景，就必须加快完善城市功能，不断提升城市公共服务能力。要健全公共服务设施。加快医疗设施建设，中心城区重点抓好市中心医院东区分院和市中医院东区分院建设，各县市区都要结合各自实际，强化公共卫生服务能力建设，建立功能完善的医疗服务网络。加快教育设施建设，以构建周口“大教育”为抓手，科学修订城市中小学布局专项规划，持之以恒推进城区资源合理配置，完善社区幼儿园、小学、中学等教育设施，逐步缓解“大班额”“入学难”问题。加快文化体育设施建设，完善图书馆、博物馆、科技馆等公共文化和科技科普服务基础设施，推动既有社区和新建居住区按标准建设体育场地和设施，力争到2020年，各县市区体育场所和设施实现标准化配置，社区体育设施覆盖率达到100%。加强城市停车场建设，合理布局超市、菜市场、便利店等商业网点，方便居民生活，让我们的市民群众在城市里生活得更舒适一些，幸福指数更高一些。同时，推动城市基础设施和公共服务向农村延伸，促进城乡基础设施互联互通、共建共享。要完善住房保障体系。坚持以政府为主保障困难群体基本住房需求，以市场为主满足居民多层次住房需求，大力推进城镇棚户区、城中村改造，努力改善城镇居民居住条件。中心城区重点加快西城棚户区改造、东成棚户区改造、迎宾馆后三连坑周边棚户区改造、军分区报社周边棚户区改造、关帝庙周边棚户区改造、火车站东边棚户区改造、高铁站控制性片区改造、新区中轴线片区村庄搬迁安置、开发区周边片区改造、港区城乡一体化片区改造等“十大片区”的升级改造，提高城市土地节约集约利用水平，完善功能，美化环境，提升城市形象和现代化程度。各县市要结合本地实际，加大棚户区、城中村改造力度，力争到2020年，基本完成现有的改造任务。加快建立购租并举住房制度，提高棚户区改造货币化安置率，促进房地产去库存，推动房地产市场健康稳定发展。要推进城市绿色发展。大力实施蓝天工程，强化工业大气污染防治，实施更加严格的施工扬尘污染防治措施，加强机动车污染控制，推进清洁能源利用，尽最大努力减少重污染空气对群众的影响。加强水生态保护，以中心城区沙颍河综合治理为重点，打造滨水生态工程;加大黑臭水体治理力度，中心城区重点实施洼冲沟、流沙河、幸福河、贾东干渠、运粮河、交通干渠、杨脑干渠七条水系生态建设;加快城市污水处理设施和配套管网建设与改造，提高城市污水收集处理能力，力争到2020年全面消除城市黑臭水体，市县城区全部实现雨污分流和污水全收集全处理。加大垃圾无害化综合处理力度，着力解决垃圾围城问题。强力推动建筑节能和绿色建筑，全面执行绿色建筑标准。
第四，坚持以人为本，着力提升城市管理能力和服务水平。强调，城市的核心是人，关键是“衣食住行、生老病死、安居乐业”12个字，城市工作做得好不好，城市管理和服务状况是重要的评判标准。因此，必须坚持“以人为本”的城市发展理念，全面提升城市管理能力和服务水平。要推进城市精细化管理。加快数字城管、智慧城市建设，提升城市治理和服务现代化水平。中心城区要坚持按照“两级政府、三级管理、四级网络”的体制框架，严格落实网格化管理，争取在城市管理方面走在全市前列，为各县市立标杆、树榜样。各县市要深入实施县级城市管理提升三年行动计划，下大力气治理群众反映强烈的“脏、乱、差”等城市顽疾。要以创建省级文明城市为契机，认真总结经验，巩固创建成果，以长效的领导机制作保障，以长效的测评机制强动力，以长效的共建机制聚合力，以长效的管理机制打基础，让我们的城市管理工作不断迈上新台阶，让我们的管理效果经得起上级的严格检查，经得起历史的长久检验，经得起人民的全面检阅。要加快推进城镇常住人口基本公共服务均等化。全面落实以居住证制度为核心的户籍制度改革，进一步突出以产业为基、就业为本，强化住房、学校牵动，完善基本公共服务保障、社会保障、农民权益保障，努力实现基本公共服务常住人口全覆盖，确保新进城落户的农村转移人口在就业、社会保障、子女就学等方面享受与原城镇居民同等待遇。要强化城市安全管理。城市安全无小事。各县市区和各有关部门要守土有责，守土尽责，积极主动排查整治本地、本行业存在的各类安全隐患，提高城市综合防灾和安全设施建设标准，加强城市应急避难场所和设施管理，全面提升抵御自然灾害、处置突发事件的能力。要大力传承培育城市文化。以文化引领城市规划建设，发挥文化大市资源优势，充分挖掘周口丰富的易经文化、根祖文化、道家文化、姓氏文化、名人文化等 传统文化 资源，在城市规划、建筑设计、市政设施、公园绿地、道路交通等城市发展构架中，突出文化内涵，注重文化融入，彰显地域特色，提升城市品质。加大周口“开放、文明、创新、崛起”城市精神和市花、市树、市标、市歌的宣传力度，引导和促进周口市民形成良好的道德素养和社会风尚。
第五，坚持改革创新，着力完善城市工作体制机制。做好城市工作，体制机制是保障。因此，必须坚定不移推进改革创新，不断完善城市工作体制机制，为周口城市发展和推进新型城镇化提供强大动力。要完善城市依法依规治理机制。充分利用地方立法权，加强调查研究，健全完善一批城市规划、建设、管理方面切实管用的地方性法规和规章，确保城市规划、建设、管理有法可依，有章可循。严格执行城市规划建设管理行政决策法定程序，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等纳入重大决策程序，坚决打击城市规划建设管理中的违法违规行为。要完善城市管理体制。加快简政放权，转变政府职能，确保今年市、县两级城市管理部门基本完成全力清单和责任清单制定公布工作，力争到2020年，全市城市管理执法体制基本理顺，机构和队伍建设明显加强。全面落实好党中央、国务院关于深入推进城市执法体制改革、改进城市管理工作的部署要求，加快市政公用、市容环卫、园林绿化、城市管理执法等城市管理相关职能整合，推进执法重心下移和执法事项属地化管理，实现管理执法机构综合设置。探索城市社会化管理机制，引入社会资本参与城市管理和运营。要完善投融资机制。全面放开城市基础设施建设市场，广泛吸引社会资本参与城市基础设施和公共服务设施建设。大力推广政府与社会资本合作PPP模式，根据经营性、准经营性和非经营性项目不同特点，灵活选择合作模式，完善价格调整机制和政府补贴、监管机制，争取更多政府与社会资本合作项目落地实施。用好新型城镇化发展基金，抓住机遇，千方百计争取更多基金支持城镇基础设施和公共服务设施建设。加大政府投入力度，安排专项资金，重点支持城市基础设施和公共服务设施建设。要完善人才保障机制。我们是农业地区，城市意识、城市文化涵养不够，真懂城市的人不多，城市规划、建设、管理、经营方面的人才短缺，要特别注重城市规划、建设、管理人才的引进和使用。积极把城市工作纳入干部培训规划，重点加强对地方党政负责人进行城市规划、建设、 管理知识 培训，培养一批真正懂城市、会管理的干部，提高领导城市工作的能力。大力开展城市规划建设管理人员业务素质、文明执法培训，全面提高业务技能和服务水平，为做好城市工作提供有力的人才保障。
同志们，做好城市规划、建设、管理工作，任务艰巨，使命光荣。我们要以中央、省委城市工作工作会议精神，特别是以重要讲话精神为指导，紧紧围绕市委、市政府制定的城市发展目标，锐意进取，扎实工作，努力开创全市城市工作新局面，为加快实现周口崛起、富民强市、全面建设小康社会做出新的更大贡献!
提高认识 结合实际 稳步推进自治区土地利用总体规划修编工作
（2005年8月）
一、充分认识做好规划修编工作的重要意义
土地利用总体规划是城乡建设、土地管理的纲领性文件，是加强宏观调控、发挥市场配置土地资源基础性作用的重要前提，是实行土地用途管制、落实最严格的土地管理制度的基本手段。搞好规划修编，是贯彻《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号，以下简称国务院《决定》）、落实最严格的土地管理制度的重大举措；是调整经济结构、转变经济增长方式、建设节约型社会的客观需要；是构建和谐社会、维护群众土地权益的重要保证；是落实科学发展观、提高土地对经济社会可持续发展保障能力的必然要求。
我区上一轮土地利用总体规划实施8年以来，对合理利用土地资源、切实保护耕地起到了重要作用，实施情况良好。国务院确定我区1997～2010年建设占用耕地的指标为91万亩，从1997年至今，实际建设占用33.45万亩，占建设占用指标的36.76%，建设占用耕地指标控制在较为合理的范围内，在严格控制建设占用耕地的同时，满足了国家、自治区重点建设项目用地供给；土地资源开发利用保持较好的势头，耕地面积稳步增长，规划确定1997～2010年补充耕地的指标为1114万亩，从1997年至今，已补充耕地560.05万亩，占补充耕地指标的51%。近年来我区农业结构调整和退耕还林（草）力度加大，农业结构调整和退耕还林（草）占用耕地444.9万亩。在不考虑农业结构调整和退耕还林（草）的情况下，增加耕地496.75万亩，实现了耕地总量动态平衡，稳中有升的目标，到2004年底自治区耕地面积达到6037万亩，耕地保护率达到85%左右，保证了自治区粮食安全，为农业产业结构调整提供了土地保障；在开发利用的同时，加大对资源的保护力度，严格控制重点环境建设区域的土地开发，取得了很好的效果，为自治区国民经济和社会发展提供了良好的环境。
但是，上一轮土地利用总体规划是在经济体制转型时期编制的，通过8年的实践，逐渐暴露出一些问题，主要表现在：一是对西部大开发战略的实施以及社会经济发展形势估计不足；二是部分城市建设用地，尤其是工业用地预留不足；三是部分地区土地结构布局不尽合理；四是部分地方对建设占用耕地指标未进行充分落实；五是部分地方规划编制质量不高等，已经不能满足当前和今后社会经济发展的需要。随着社会经济的进一步发展，土地利用规划工作面临新的形势，目前我区正处在大开发、大发展时期，社会经济发展对土地资源的需求日益加大，尤其是自治区党委、人民政府提出了发展新型工业化战略后，对我区土地资源的合理利用提出了新的要求，我区土地面积大，但人类居住生活的绿洲面积仅15.44万平方千米，占国土总面积的9.27%，如何解决好吃饭和建设问题，是国土资源管理的头等大事。开展规划的修编，是新形势下对国土资源管理的积极探索，通过深入研究我区土地资源利用重大问题，清理规划工作中存在的问题和矛盾，提出解决问题的措施和建议，确立规划修编的原则，完善规划标准和工作措施，结合我区实际，探索既保证当前经济社会发展的合理土地需求，又保证对经济社会可持续发展的土地供给走出一条符合区情的土地利用新路子，意义十分重大。各级国土资源管理部门要高度重视规划修编工作，切实按照《国务院办公厅转发〈国土资源部关于做好土地利用总休规划修编前期工作的意见〉的通知》（国办发〔2005〕32号，以下简称《意见》）的要求，组织好、协调好，积极努力完成修编工作。
二、迅速组织开展自治区土地利用总体规划修编工作
（一）有序推进规划修编前期工作
开展规划的修编，是国土资源管理的大事，领导高度重视，社会相当关注。切实做好前期工作，确立规划修编的基本原则，完善规划标准和工作措施是规划修编的基础和前提，也是保证规划科学性的需要。
（1）根据《意见》精神，立即组织开展“四查清、四对照”工作。“四查清、四对照”工作是规划修编前期工作的重要内容，是确定规划基础数据的重要环节，国土资源部对此高度重视，要求极为严格。要精心组织、加强协调，形成合力，迅速安排开展并完成此项工作，查清规划期内新增建设用地总量，与国民经济和社会发展规划确定的发展目标对照检查；查清闲置土地和低效用地数量，与规划确定的节约用地挖潜目标对照检查；查清耕地和基本农田保有量，与规划保护目标对照检查；查清违法用地数量和处理情况，与违法用地的处理要求对照检查。要分析研究检查对照的结果，与土地利用现状变更相结合，作为确定规划基础数据的依据，上报国土资源部审查。
（2）对上一轮规划实施情况进行科学评价。按照《意见》要求，客观、深入地对上一轮土地利用总体规划实施情况进行评价，通过清理规划工作中存在的突出问题和矛盾，提出解决问题的措施和建议，确立规划修编的原则，完善规划标准和工作措施。
（3）研究土地利用重大问题。对如何加强耕地和基本农田保护问题等六个重大问题进行深入研究。根据自治区加快新型工业化发展的要求，还要对国有未利用荒地的开发利用、开发区（园区）土地利用、绿洲现状与合理利用土地等自治区土地利用的重大问题进行深入研究。要抓准重点，研究新疆干旱区土地资源开发利用和生态环境保护，耕地保护与退耕还林、农业结构调整，城镇化发展与农村居民点面积减少相挂钩，新型工业化发展与荒地资源的开发利用等问题，找出解决问题的切入点，提出解决问题措施，为规划修编打好基础。
（二）依法开展规划修编工作
在土地利用总体规划前期工作成果基础上，与全国土地利用总体规划大纲相衔接，与自治区国民经济和社会发展“十一五”规划相适应，编制自治区规划修编纲要，明确我区土地利用结构、布局、主要控制指标，提出实施规划的保障措施。在通过资源部审查的规划大纲的基础上，编写自治区土地利用总体规划文本及说明，编制规划图件，经过充分的协调论证后，完成审查报批工作。同时按照《规划数据库建设标准》和《规划管理信息系统建设指南》，做好建立规划数据库和规划管理信息系统的准备工作，在规划完成并通过审批后，立即组织力量开展规划数据库和规划管理信息系统建设。
三、积极稳妥地推进地（州、市）、县（市）级土地利用总体规划修编工作
（1）开展县（市）级规划修编的试点工作。在自治区级规划修编的同时，根据我区地域特点，选择北疆选择石河子市、伊宁市，南疆选择喀什市作为试点，探索我区规划修编的方法和途径，积累经验，编制《新疆维吾尔自治区土地利用总体规划技术补充规定》，为其他县（市）规划修边打好基础。
（2）对地（州、市）、县（市）级规划修编分类指导，根据因地制宜和科学实用的原则分类指导、突出特色，根据经济和社会发展需要，确定规划修编工作的深度，加强与上级规划的衔接，充分体现规划的操作性。
①对土地利用需求大，经济发展速度快、土地资源开发利用强度大、用地矛盾突出的乌鲁木齐市、昌吉州、伊犁州、巴音郭楞州、阿克苏地区、克拉玛依市6个地（州、市）级，昌吉市、米泉市、奎屯市、伊宁市、博乐市、乌苏市、塔城市、哈密市、吐鲁番市、库尔勒市、阿克苏市、阿图什市、喀什市、和田市、石河子市、五家渠市、图木舒克市、阿拉尔市等18个城市；乌鲁木齐县、吉木萨尔县、奇台县、玛纳斯县、呼图壁县、伊宁县、霍城县、新源县、查布察尔县、精河县、沙湾县、布尔津县、鄯善县、焉耆县、轮台县、库车县、巴楚县、莎车县、新源县、查布察尔县等20个自治区重要产业基地所在的县，规划修编深度应当按照《意见》要求进行，切实做好“四查清、四对照”。对如何加强耕地和基本农田保护等6个土地利用重大问题要进行深入研究，尤其是乌鲁木齐市和昌吉州，要紧密结合天山北坡经济发展和乌昌一体化发展的进程，研究区域土地资源的合理利用和优化配置问题。在保护耕地，特别是基本农田的前提下，解决好城市化发展和工业化发展过程中的土地利用问题，提供集约、节约规划用地保障，为国民经济和社会发展提供宽松的环境。
②对土地利用需求较大，经济发展速度较快、用地矛盾较为突出的哈密地区、吐鲁番地区、塔城地区、阿勒泰地区4个地级，尼勒克县、巩留县、额敏县、和丰县、福海县、哈巴河县、富蕴县、博湖县、和静县、和硕县、尉犁县、新和县、沙雅县、阿瓦提县、拜城县、温宿县、疏附县、疏勒县、泽普县、皮山县、墨玉县、洛浦县22个县级规划的修编，按照因地制宜的原则，与实际需要相结合，按照《意见》要求，切实做好“四查清、四对照”工作，专题研究除“土地利用现状分析”、“土地供需预测分析”等必须设置的专题外，其他可根据需要自行确定。
③对经济发展相对缓慢，土地利用矛盾不是很突出的克孜勒苏州、和田地区、喀什地区、博尔塔拉州4个地、州级规划，木垒县、昭苏县、特克斯县、温泉县、托里县、裕民县、青河县、吉木乃县、巴里坤县、伊吾县、托克逊县、且末县、若羌县、柯坪县、乌什县、阿克陶县、阿合奇县、乌恰县、英吉沙县、岳普湖县、叶城县、伽师县、麦盖提县、塔什库尔干县等28个县级规划修编，在对上一轮土地利用总体规划实施情况客观评价的基础上，结合“四查清、四对照”结果，按照《意见》要求对规划进行调整，可以不做专题研究。
④乡（镇）土地利用总体规划修编与县（市）规划修编同步进行。做好与上级土地利用总体规划的衔接和城乡建设体系规划相协调，落实上级规划的指标，合理安排用地布局，体现规划的操作性。
四、落实保障措施，保证规划修编顺利进行
根据《意见》要求，自治区规划修编及其前期工作经费，由自治区财政安排。地方各级规划修编及其前期工作经费，由地方各级财政安排。各级地方政府要高度重视规划的修编工作，落实工作经费，提供必要的人力、财力、物力，保证规划修编工作的顺利进行。各级人民政府要将规划的修编工作纳入政府重要议事日程，加强组织领导，国土资源管理部门要在政府的领导下，做好具体组织工作。要贯彻“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的工作方针，由各级人民政府牵头，成立土地利用总体规划修编工作委员会以及专家咨询组，负责规划重大事项的决定，为修编提供有力的组织保障。要加强对规划管理队伍的管理，国土资源部将出台《土地利用规划机构管理办法》，自治区也要拿出相应的措施，规范规划编制机构管理。加强人员的培训，提高业务素质，加强区内外交流和合作，学习先进经验，强化监督和检查，提高规划编制水平。
五、几点要求
（一）要贯彻落实国务院《决定》精神
搞好规划修编，是贯彻、落实国务院《决定》精神，实施最严格的土地管理制度的重大举措。规划的修编，要站在促进自治区经济结构调整、转变经济增长方式、建设节约型社会的和构建和谐社会、维护群众土地权益的重要保证，落实科学发展观、提高土地对经济社会可持续发展保障能力的高度来认识，通过规划修编，切实贯彻落实国务院《决定》精神。
（二）要切实保护基本农田
温家宝总理指出：“土地利用总体规划修编工作，要以节约利用土地、严格保护耕地为根本指导方针，坚决防止借规划修编随意扩大建设用地规模。这是一件关系人民长远利益的大事，应该加强组织领导工作。”曾培炎副总理强调：“必须明确各地的耕地特别是基本农田的红线数字，此数不能突破，必须明确占补平衡是数量与质量并举。”中共中央政治局委员、自治区党委书记王乐泉也多次强调保护耕地的重要性。我区耕地总量虽然在过去的8年里净增加了59.85万亩，但同期农业结构调整和退耕还林（草）占用耕地444.9万亩，建设占用33.45万亩，灾毁等减少29.85万亩，人均耕地从1996年的3.54亩减少到现在的3.08亩，耕地保护的任务依然很严峻。规划修编要确实落实基本农田保护目标，对于违反退耕还林规定，将坡度不大、耕作条件良好的耕地退耕的，必须按耕地或基本农田保护；对25度以下耕地的退耕，未列入国家批准退耕还林规划的，不能退耕；基本农田保护指标不能因农业结构调整而减少。做到基本农田数量不减少，质量不降低。
（三）要与自治区发展新型化工业的战略目标相结合
自治区党委、人民政府提出的发展新型化工业的战略构想，是今后我区经济建设的主要内容。建设用地指标的确定，要立足存量建设用地的挖潜，同时要适应自治区经济发展的形式，充分开发利用优势资源，我区荒地资源丰富，要尽可能利用，研究自治区产业布局问题，提供一个合理的土地利用结构布局，为新型工业化发展提供良好的土地环境。
（四）要上下衔接，部门协调，突出规划的科学性
做好衔接和协调，是保证规划科学性和实用的重要前提。首先，要做好与现行规划的衔接和协调，充分利用规划实施评价和重大问题研究的成果，找出与现行规划的衔接点，才能抓住解决问题的切入点。要特别指出的是，在规划修编完成前，要严格执行现行规划，确实存在困难的，可在县（市）规划修编之前，可根据当地工业化发展需要，并经原规划批准机关同意后对乡镇规划进行局部调整，在原规划确定的耕地保有量指标、基本农田保护面积等指标不减少的情况下，土地利用布局进行适当调整。其次，要做好与上级规划的衔接和协调，要充分体现自上而下的原则，上级规划下达的控制指标不能随意突破，贯彻落实上级规划确定土地资源开发利用方针和原则，才能充分体现规划的宏观调控作用。第三，要做好与国土资源开发利用“十一五”规划的协调和衔接，“十一五”规划是对短期内土地资源开发利用的总体安排部署，总体规划修编要充分体现“十一五”规划提出的方针和目标，保证“十一五”规划的顺利实施。第四，要加强与相关行业规划的协调，尤其是要理顺与城市规划的关系。土地利用总体规划是土地管理、城乡建设的纲领性文件，直接关系到各行各业的健康发展，要加大协调力度，保证在贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”基本国策的前提下，为各业提供用地保障。
关于土地利用总体规划与城市规划的协调关系，国务院办公厅提出了6条具体意见，其中明确指出：土地利用总体规划修编后未经审批的，城市规划暂停审批；对目前已经上报的城市总体规划，国土资源部要抓紧审核提出意见，有关部门按照规定的程序审查报批；对城市规划期限已经到期或涉及国家重大项目，急需尽快审批的城市总体规划，而当地的土地利用总体规划修编后未经审批的，可作为个案办理，由国土资源部出具土地规模等方面的意见，按照规定的程序报批。要加大两部门的协调力度，认真做好城市总体规划与土地利用总体规划的衔接。
（五）要规范报批程序、把握进度，确保规划修编有序进行
规范规划的审查报批程序，是保证规划科学性和可操作性的重要环节。在会议结束后，各地（州、市），县（市）要立即安排开展规划修编前期工作，切实做好“四查清、四对照”和土地利用重大问题的研究工作，要对上一轮规划实施情况进行客观的评价，尤其是“四查清、四对照”工作，时间紧、任务重。各级国土资源管理部门要高度重视，组织力量，加强协调，“四查清、四对照”和土地利用重大问题的研究工作要在11月初拿出初步成果，形成工作报告，经自治区土地利用总体规划修编工作委员会审查后才能用于规划修编。要体现上下结合的工作方针，在自治区土地利用总体规划大纲经部审查后，根据指标下达情况，在2006年6月底以前，各地完成规划大纲的编制，报自治区土地利用总体规划修编工作委员会审查，力争在2007年上半年完成规划规划文本的编制工作。
要加强对规划的审查报批管理工作。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，地（州、市）、县（市）规划经自治区土地利用总体规划修编工作委员会审查通过后，报自治区人民政府批准。乌鲁木齐市作为自治区首府，规划要经国土资源部审查，报国务院审批。乡镇级规划的审查报批，经自治区人民政府授权，由地（州、市）级人民政府组织进行。要尽快出台规划修编的审查办法，做到按章办事，提高规划成果质量，衔接好规划修编各个环节，保证修编有条不紊地进行。
（在自治区土地利用总体规划修编工作会议上的讲话摘要原载《新疆国土资源》2005年第5期）
试论新形势下如何做好城乡规划工作
首先，要加强领导和协调。规划是城市管理的第一要务。地方各级人民政府特别是城市人民政府要切实负起责任，把城市规划工作纳入重要议事日程。明确具体的工作目标、任务和要求，发挥规划在城市管理中的龙头作用。有城市规划修编任务的地方要组成专门班子，提供必要的支持。拿出高水平的工作成果。各有关部门要根据各自职责，搞好协调配合。加强对城市规划修编工作进行指导和监督。城市总体规划及近期建设规划的编制，要与国民经济和社会发展规划相关规划搞好衔接。
其次，要推进科学民主决策，培养规划人才。培训现有工作人员，提高城市规划的科技含量。城市规划的编制要有长远眼光，提高战略性和前瞻性，为经济社会发展留有余地。要改进城市规划编制的组织方式，完善城市规划的公示、听证制度，考虑建立规划委员会制度，就城市近期建设规划、详细规划以及重大项目建设等问题。充分听取社会各方面的意见和建议，提高城市规划的公开性和透明度。
第三，要依法制订和实施规划。进行规划修编的地方。首先必须对现行规划实施情况进行评价。查找问题，分析原因，提出解决问题的办法，确定修编的目标和任务，并按法定程序认定、报批和备案。规划一经批准，就具有法定效力，任何单位和个人都必须服从，保证规划的权威性和严肃性。要做好《城市规划法》修订工作，以及有关法规、规章的制定工作，为规划编制和实施提供法律依据。
第四，要完善城市规划的体制机制。建立健全城市规划管理体制，统一规划城区、各类开发区、卫星镇及城市地下空间。要发挥城镇规划行政主管部门的作用。保证城镇体系规划和城市总体规划的有效实施。要完善城市规划工作监督检查机制，研究建立城市规划督察员制度，建立必要的责任追究制度，对规划编制、审批、实施各个环节进行督查，及时发现问题，查处违法违规行为。
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